敦煌市废旧农膜回收利用做法成效、困难问题、意见建议
——2023年度甘肃省“保护农业生态资源，推动农业绿色发展”征文、摄影、微视频大赛参赛作品展示
1 敦煌市废旧农膜回收利用工作现状
敦煌地处甘肃省河西走廊最西端，甘肃、青海、新疆三省（区）交界处，隶属酒泉市，辖区总面积3.12万km2，绿洲面积0.14万km2，常驻人口20万。辖8个农业乡镇，56个行政村，382个村民小组，耕地面积2.19万hm2。年农膜覆盖面积约22万亩左右，农膜年使用量1500余t。地膜在增温保墒的同时也带来了耕地和环境污染的问题。近年来，敦煌市充分发挥国家、省、市、县废旧农膜回收利用项目资金的作用，通过建立完善废旧农膜回收和“以旧换新”、“交旧领新”回收机制，2018-2020年累计完成回收面积4.09万hm2，累计回收量2784.5t，回收率分别达到了80.9%、80.6%、80.74%，回收量稳定到了80%以上。圆满完成了各年度废旧农膜回收利用工作目标任务，为治理农田“白色污染”起到了积极的助推作用。
2 回收利用工作做法成效
2.1 政策扶持得力
2.1.1 扶持补助有效。采取政府扶持、财政补助，从废膜的回收和加工再利用等环节入手，建立了政府扶持引导、企业主体运行、全民参与治理、市场化推进的废旧农膜回收利用机制。按照“十有”标准，建成废旧农膜再生资源利用示范点1个、废旧农膜回收专业化网点10个，制定完善了开展废旧地膜回收利用“交旧领新”、“以旧换新”的工作机制。为消除耕地废旧农膜污染、实现农业清洁生产夯实了坚实基础。
2.1.2 加工体系健全。通过农村清洁生产（废旧地膜回收与利用）项目实施，扶持回收加工企业建立起了全市废旧农膜回收加工循环利用体系，引导建立健全了“废膜回收-集中拉运-废膜破碎-强洗漂洗-甩干分离-拉条造粒-再生颗粒，”将加工的再生颗粒进行销售或生产PE管材，形成了全市废膜回收和再生利用的健全体系。
2.1.3 补结合促治。将废旧农膜捡拾回收机械纳入了农机购置补贴范围，减轻了废旧农膜捡拾机械购置费用，有力地加快了废旧农膜回收工作的推进步伐和回收效果。认真落实了国家农业循环经济促进法激励措施，逐步完善了废旧农膜再生利用的税收优惠政策。扶持加工企业对加工环节进行了升级改造，增加了薄膜干洗装置、对破碎过程进行了研发和改进，避免了大量污水的产生，节约了能源。落实以奖代补扶持措施，对开展废膜回收利用工作扎实、效果明显组织和农户，经全面查验考核公示后兑现奖补政策，实现以奖促治的目的。
2.1.4 法律条例保障。以废旧农膜回收利用、土壤污染等法律法规为重点，敦煌市人民政府印发了《关于禁止生产、销售、使用不符合强制性国家标准农用薄膜的公告》，以此为手段，结合“3.15”消费日、“6.5”世界环境日等活动日，在各镇集市及主要道路开展宣传。2022年以来开展宣传培训38场次、2600余人次，发放宣传资料1万余份，通过各种新闻媒体发布废膜回收利用信息50多篇，悬挂全市废旧农膜回收网点示意图、宣传横幅50余幅。
2.2 回收利用体系日趋完善
2.2.1 推广了一项技术。引导农民科学使用农膜，着力推广0.01毫米以上厚度地膜应用技术，降低捡拾难度和捡拾成本。在适宜地区推广适时揭膜技术，提高废旧农膜回收率。积极开展全生物降解膜、高效环保地膜的引进试验示范，不断探索废旧地膜回收利用新技术、新模式。
2.2.2 明确了一项标准。为了使废膜回收利用工作稳步健康深入开展，积极开展废旧农膜“以旧换新”工作，圆满完成各项工作任务，制定了敦煌市废旧地膜回标准，由回收企业严格把关抽检，进行折纯确定兑换数量。交售的废旧地膜必须晒干抖净，不得掺杂石头、土块、作物根茬等杂物。泥土含量不能超过25%，水分含量不能超过2%，回收时企业严格把关抽检，安排经过培训的回收人员勘验，用卷尺测量数量，通过翻验确定农膜的含柴草、泥土量，进行折纯确定数量，杂质含量超出部分按照抽检结果折量。
2.2.3 制定了定了一个办法。制定了采用现金收购的最低收购价，明确了最低收购价，废旧地膜现金回收价格为60—80元/m3，折纯后约为1500元/t（根据水分泥土等杂质含量大小确定计量方式和折纯量）。采用废膜“以旧换新”的，对达到回收标准的废旧地膜，经现场查验计量，采取“交5领1”的方式进行回收的办法。即每上交5kg(折纯量)废旧地膜领取1kg新地膜。为保证回收废旧地膜的干净，采用了以量方测算的收购方式为主，每m3废旧地膜兑换新地膜5-8kg（根据杂质含量确定）。同时，要求回收网点的管理人员，必须做到“人+车+身份证+登记册”的照片收购管理模式，对每一个交售废旧地膜的车辆，必须做到登记在册，并做到一车一登记、一车一照的“人+车+身份证+登记册”的图片管理模式，照片要求能看清楚交售人员、交售人员的身份证和所交售装载着废旧地膜的车辆，照片下方记录交售废旧地膜数量和兑换新地膜数量或者是现金额。所有收购点管理人员均加入专门设立的微信工作群，收购废旧地膜照片做到随收随照随传，由回收点主管企业进行打印装订成册待查，项目实施单位和回收点主管公司将随时派巡回督查人员前往收购点进行监督检查。
2.2.4 完善了一个模式。回收网点实行“人+车+身份证+登记册”的照片收购管理模式，对每一个交售废旧地膜的车辆，必须做到登记在册，并做到一车一登记、一车一照片。回收过程中，由镇村组织、项目实施单位和回收点企业组成的巡回督查小组对收购网点进行定期和不定期监督检查，确保废旧农膜回收公平合理。
2.2.5 定制了一张卡片。在兑换时，废膜回收企业定制了新地膜兑换卡（分1、3、5、8、10kg），使交售的农户可以“积少成多”、“零存整取”，交售的农户可以先将兑换卡存起来，等积累到一定数量后可以一次性领取新地膜，解决了单次兑换数量较少无法兑换整卷新膜的难题，使农户可以多次交售废膜集中领取新膜，提高了种植户交售废旧地膜的积极性。
2.2.6 增加了一套装置。即在加工环节增加了薄膜干洗装置。在废旧农膜破碎清洗前，初步分捡后，根据废膜的含杂质程度，利用薄膜干洗装置进行除杂，此装置是在水洗装置的模式上的一个改进，利用气流干燥法取出废旧农膜中含有的水分和泥沙，然后进行熔融挤出切粒，避免了大量污水的产生，节约了能源。
2.2.6 改进了破碎模式。即对破碎模式进行了研发和改进。企业利用自身研发新技术，改新培刀式薄膜破碎机，在原有破碎机的基础上加改装置，使原来储积式破碎法改成为逐步破碎法，使动力设备破碎力由点动爆发式改为逐步破碎，这样使动力设备运行稳定性得到了大大改善，并且在破碎产量上得到了很大提高。
2.3 监管措施健全
通过几年的持续探索完善，形成了一整套敦煌市废旧地膜“以旧换新”“交旧领新”实施细则、回收加工环节补贴实施细则，明确了考核奖励管理办法、补贴奖励标准，实施回收加工全程监督管理。
2.3.1 加强了全程监管考核。农业农村部门项目实施单位对回收、加工等环节通过现场督察检查、查看台账票据、影像资料、镇村调查评价、考核验收等多种方式加强监管考核，同时将相关工作考核情况及奖补计划向社会进行公示，接受社会各界监督，经公示无异议后兑现奖补资金。
2.3.2 实现了关键环节无缝监管。通过“人+车+身份证+登记册”的照片收购管理模式，增强了回收环节监管的便利性和透明度，有效促进了回收工作的工作效果，实现了关键环节无缝监管的良好机制。
2.3.4 形成了镇村联动齐抓共管的良好局面。在春、秋、冬废旧地膜回收关键季节，组成由市镇村三级巡查小组，不定期对田间地头、闲滩空地、沟渠、农业园区、高速公路及铁路沿线、县乡村道路沿线开展流动巡查，发现问题及时告知所属镇村和回收企业，责令限期整改，逾期未能整改的，给予给予通报批评。
2.4 工作成效显著
通过几年来的项目实施，敦煌市采取政府引导，市场化管理，以企业为依托，初步取得了以下成效：
2.4.1 建立了回收利用体系、基本实现了回收网点全覆盖。在农膜使用量较大的7个镇建立了10个废旧农膜专业化回收网点和1个废旧农膜再生资源利用示范点，建成了废旧农膜回收利用体系，基本实现了重点区域回收网点全覆盖，方便了农户就近交送废旧农膜兑，提高了农户的积极性。
2.4.2 政策机制日趋完善。形成了涵盖废旧农膜捡拾机械补贴、扶持废旧农膜回收加工企业对加工环节升级改造、税收优惠政策等方面的奖补结合的高效实用的扶持政策，保障了废旧农膜回收利用工作稳步推进。
2.4.3 群众参与废旧农膜的积极性逐年提高。废旧农膜回收意识深入人心，回收积极性高涨，政府引导、企业主体、农户参与、市场化推进的废旧农膜回收利用机制更加完善。
2.4.4 加工模式更加环保环保型，回收加工再利用全产业链初步形成。形成了一套“碳排放少+耗损低的新型节能设备”的环保型加工模式。“农膜使用－种植增收－回收加工－变废为宝”的回收加工再利用全产业链初步形成。
2.4.5 农田地膜残留量实现了下降。据监测结果显示，2020年全市农田平均地膜残留量为50.25kg/hm2，与2017年相比下降了1.65kg/hm2，农田地膜残留量下降了3.18%，农田地膜残留污染问题得到了有效解决。
项目实施以来，敦煌市废旧农膜回收率和废旧农膜资源化利用率每年均保持在80%以上，为治理农田“白色污染”起到了积极的推动作用，有力地助推了农业向绿色高质高效转变、有效地改善了农村人居环境、从而保障了农业可持续发展。
3 困难问题
3.1 机械化捡拾程度低、废旧农膜捡拾成本高。因敦煌市农作物种植种类繁多，大宗作物种植面积不大，机械捡拾机难以大面积普及推广，没有完善的配套全机械捡拾设备，主要靠机械+人工捡拾为主，回收率较低、用工成本较高，部分农户捡拾回收积极性和主动性不高。
3.2 售卖不方便，影响农户交售的积极性。目前，全市仅有10个回收网点，且其中2个网点因交售地膜人员少、运行成本高等因素影响，目前处于“停运”状态；还有两个回收网点由于处于高标准农田项目建设区，由于项目建设而被拆除，但拆除后新的建设地点没有着落、且迁移建设高额的费用使得回收加工企业无法承担、而地方政府也缺少资金扶持的窘境。而全市有56个行政村，还有部分乡村处于废旧地膜回收盲区，交售废旧地膜路途遥远、运输成本高、比较效益不高，加之农产品价格低迷，影响了部分农户交售废旧地膜的积极性和热情。
3.3 废旧农膜加工成本高。加工过程中电费、人工、设备、垃圾清运费投入成本高。首先是清洗造粒设备更新频繁，部分易耗损设备约两年就需更换一次；其次在加工过程中电费成本较高，电力供应上未能享受农用电优惠政策。再次由于加工过程中沉淀池内产生的泥沙浆，垃圾处理费成本较高。第四受市场影响，再生塑料颗粒近几年价格持续在低位徘徊，废旧农膜回收加工企业运营艰难。
3.4 缺乏龙头企业，辐射带动能力低。在中央、省级财政的积极扶持下，废旧地膜回收加工企业为废旧地膜的回收做出了较大的作用，但仍然存在回收积极性有待提高的问题。回收企业没有条件、能力引进新技术、新工艺、新设备，其加工的成品技术含量和附加值都比较低，仅能维持企业的生存，很难承担起辐射带动作用，也难负担起治理农田“白色污染”的社会责任。
3.5 地膜污染的治理缺乏必要的行政执行力各部门的协调配套。农业面源污染治理是一项长期的系统的工作，中央、省上制定的一些扶持措施落实尚有待加强，地方政府在废旧地膜回收企业税收及用电方面的优惠政策没有得到具体的落实。镇村重视程度亟待提高，在废旧地膜回收企业建立回收网点方面的用地、用水、用电等方面没有给予扶持，在某些程度上影响到了工作的进一步推进。
3.6 废旧农膜回收利用工作补贴资金逐年下降，工作难度加大。
2017年以来，国家、省级财政、敦煌市政府对废旧农膜回收利用工作在资金上给予了很大的支持，各项工作取得了明显的成效。但扶持资金额度在逐年下降，如2017年上级下达敦煌市废旧农膜回收利用专项资金近400万元，敦煌市政府在废旧农膜回收网点建设上也扶持75万元，到2023年上级下达的专项资金下降到134万元（中央和省级），并且2022年起中央财政资金扶持资金全部转向加厚高强度地膜推广应用补贴，虽然在工作内容中提出了回收的目标任务，但没有相应的补贴资金，仅有省级财政资金中20万元可以用于回收加工环节补贴。2017年至今，敦煌市地膜使用量基本维持稳定。这就造成了项目实施伊始，补贴标准较高、农户和回收加工企业积极性较高，工作成效尤为显著；但随着补贴资金数量的减少、工作目标任务不降反增，而农户和回收加工企业积极性大为受挫，工作在近三四年以来处于艰难维持的窘境中。
4 意见建议
4.1 引进回收机械、提高地膜回收效率。各级财政应加大资金扶持力度，扶持相关农机合作社、规模种植户引进回收效果好、效率高的、多种类型的可以满足不同作物地膜回收的回收机械，提高回收效率，减少种植户捡拾成本。
4.2 培育回收主体、打造利用网络。采用政府大力扶持、财政资金补助，企业市场化运行的运行机制，围绕废膜的回收到加工再利用各个环节助力，市镇各级政府应加大资金扶持力度，扶持回收加工企业增加建设回收网点数量，力争实现网点全覆盖，方便农户交售。引导做大做强、提高经济效益，努力实现以企业为主体、全民主动参与，市场化推进废旧农膜回收利用长效机制。
4.3 扶持回收利用企业、做大做强回收加工。废旧农膜回收利用工作，虽然是市场化运行，但由于其性质的特殊性，更倾向于公益性。中央、省级财政应加大对废旧农膜回收企业在回收、加工各环节的资金扶持力度，同时在企业用地、用电、税收等各环节予以实实在在的政策扶持，使得回收利用企业健康运行，能够以种植户可以接受的价格回收废旧农膜，提高交售积极性，增加企业经济效益，增强企业实力，使得废旧农膜回收利用工作稳定而持续的开展。开展农膜回收区域补偿制度试点探索工作。不断创新区域农膜回收绿色补贴政策，通过全面优化以奖促治补贴资金配置，充分发挥镇村两级属地管理的工作机制，调动种植大户、新型经营主体回收废旧地膜的积极性，着力提升废膜农回收利用率，促进农业生产良性发展，美化农村人居环境和减少耕地污染。
4.4 巩固试点成果，统筹使用回收。近年来，特别是2017年-2021年的中央财政资金通过采购新地膜、扶持企业通过“交旧领新、以旧换新、现金回收”等方式回收废旧地膜，2022年以来开始资金仅用于推广加厚高强度地膜应用，没有了对回收加工环节的补贴。顶层设计扶持方向由以前的重回收利用轻科学使用变成了重科学使用轻回收利用、要做好地膜污染问题治理工作，必须建设既注重科学使用，又加强回收利用，双管齐下，双向发力才能见到实实在在的成效。已目前加厚高强度地膜推广为例，亩均地膜使用量由原来的6公斤左右增加到9公斤左右，用量增加了3公斤，虽然此种地膜回收率较高。但是由于缺少了对回收环节的扶持补贴，农户捡拾积极性受挫、回收加工企业回收加工压力骤增，导致2022年以来废旧农膜回收加工难度和工作量加大。这在某些程度上会造成农田单位面积废旧地膜使用量增加、而回收率下降，从而导致农田地膜残留量不降反增、污染加重的风险和可能，这个问题应该引起制定政策的各级部门的高度重视和关注。因此，建议中央和省级在顶层设计上，将近年来试点取得的成果综合应用，将原来的“以旧换新、交旧领新、现金回收、回收加工环节补贴”等成功经验继续坚持；在源头上，加大加厚高强度地膜推广应用补贴力度，从而形成对废旧农膜回收利用的全方位补贴、全方位扶持，通过试点工作建立切实可行的长效机制。
4.5 着力宣传发动，促进全民参与。通过传统媒体和新型媒体齐力发声呼吁，对废旧地膜相关法律法规内容开展全面深入宣传，提高社会关注度，使全社会各界都能积极参与到废膜回收、美化环境的行动中来。
4.6 加强监管执法，实现源头治理。严格落实《甘肃省废旧农膜回收利用条例》规定，农业农村部门主动与公安、工商、质监等部门要联合行动，定期对农膜销售市场、销售门店开展专项检查整治，严禁销售厚度和其他指标不符合强制性国家标准和地方标准的农用地面覆盖薄膜。对已进入生产销售环节的违规农用地膜进行查处。农膜回收利用企业在开展分片包干、建立健全回收网点或培育形成稳定的废膜回收经纪人队伍，对所承包区域废膜回收率达到规定要求，经考核验收并向社会公示、无异议后，方可享受优惠扶持政策。
编辑：韩凝