乡村振兴应加快推进农地利好政策变现

刘森是我国宏观经济政策研究专家，现任中国政策科学研究会第二研究部主任、中国管理科学研究院全球智库战略研究所专家委员会成员。谈起当前热门的乡村振兴话题，刘森认为，就“三农”解决“三农”问题很难，城乡统筹最为重要。城乡融合发展和乡村振兴是互为依存的关系，而其中土地制度是核心。对此，中央早就指明了方向，并出台了一系列利好政策。当前最要紧的是贯彻落实好中央农村土地制度改革政策，画好施工图，带领干部群众实干、巧干、苦干，将利好政策尽快变现。

刘森认为，土地是乡村、集体经济以及农户最大的资产来源。集体经营性建设用地入市，并与国有土地同地同价，能大大激活农村资源，扩大融资规模和力度，壮大农村集体经济，增加农户家庭收入。有资产有资本的农民走出乡村，才能有本钱在城市扎根，最终融入城市。这是城乡融合的有效措施，也是促进乡村振兴的重要基础。只有贯彻落实中央连续出台的农村土地制度改革政策，才能把这些资源变成资产，带来资金收入，让农民成为名副其实的股东。农民将这些量化的资源资产投入集体经济发展中，才更有能力公平参与市场竞争，才能最大限度获得更多收入。

关于农村土地制度改革，刘森说，中央的方针政策已经明确，其中重要一条就是最终全面实现“城乡统一建设用地市场”，而且利好政策频频出台。为了推进改革进程，需要各地涌现更多的改革先行者，八仙过海、各显其能，想为、敢为、能为。也只有这样，才能实现城乡资源的合理流动、配置和赋能，实现城乡公平合理竞争，促使城乡融合发展体制机制成熟定型。

在推进城乡发展一体化进程中，土地制度改革已成为核心问题。由农村输向城市的劳动力，在由农民向二、三产业从业人员的身份转换中，他们的承包地如何处置？城市化需要为新增人口提供住房和公共服务，如何合理高效地把减少的宅基地变为城市新增建设用地？农业现代化需要发展社会化大农业，如何把家庭小规模土地经营转变为规模化、集约化经营，逐步缩小城乡收入差距？

要回答以上问题，刘森表示，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）已经指明了方向，2019年5月发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）则在体制建立、机制创新方面给予了明确的规定。

刘森认为，《决定》和《意见》是农村土地制度改革的重要突破。不折不扣地落实《决定》和《意见》的有关部署，将为城乡一体化发展提供强大动力。新的政策可以破解以下几个方面的难题：

第一，赋予农民对农村承包土地的经营权抵押、担保功能，增强农民、农业法人融资能力。

《决定》“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。目前，农村承包土地经营权的转让、转包、出租等流转已没有问题，但是抵押贷款还是有困难。国务院出台的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）（以下简称国务院45号文），允许在试点范围内赋予承包土地的经营权抵押贷款功能。这标志着我国农村承包土地经营权在抵押贷款方面有所突破。

第二，允许农民住房财产权抵押、担保、转让。

农民工市民化的一个基本条件就是在城里有房住。如果单靠打工收入，在很多城市将很难实现买房目标。如果把农村住房财产权（含宅基地使用权）进行转让或抵押，就能获得一笔可观的收入，增加了在城里买房或租房的可能。《决定》提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，是农村住房和宅基地制度改革的重大突破。国务院45号文也提出，在试点范围内实施农民住房财产权抵押、担保、转让工作。

世界各国经验证明，在城市化过程中，国家总体建设用地是减少的，耕地是增加的，因为城市化提高了土地利用的集约化程度。从我国的实际情况来看，农村人均占有的建设用地是城市的3.5倍，全国城乡建设用地22万平方公里，其中村庄建设用地达17万平方公里即2.55亿亩。推进这项改革，不会冲击18亿亩耕地红线，还可以增加耕地。关于实行耕地占补平衡，即允许在一定地域内农户退出宅基地后新增耕地与城镇新增建设用地挂钩，刘森建议，至少应当在省域内进行，如果限于县域内，就会使占补平衡失去意义。

允许农民住房财产权抵押、担保、转让，是实现生产要素在城乡之间双向自由流动的必然要求，是发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用的客观需要，也增加了农民拥有财产性收入的机会。特别是农民工的下一代，在城市接受较好的教育，逐步融入城市，除部分返乡创业外，多数人不会再回到农村去了，他们的住房财产权益需要得到切实保障。

从国际经验来看，农民能不能分享到城市化过程中土地增值收益，是能不能跨越中等收入区间、进入高收入国家的关键。日本、韩国与印度、巴西、墨西哥提供了正反两方面的经验。我国正处于向高收入国家跨越的关键阶段，落实《决定》精神，使中国农民也能分享到土地增值收益，将为实现城乡融合发展、顺利跨入高收入国家行列提供重要土地红利。

第三，推进农村集体经营性建设用地可与国有土地同权同价。

《决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”长期以来，城市新增建设用地多是由政府从农民手里先征用为国有土地，在完善道路、供水、供电等基础建设后，进行“招拍挂”。这个过程中，土地价值增加了几十倍，而被征地农民获得的权益往往不成比例。同时，还要使远郊农民充分分享到城市化发展的成果。按照《决定》精神，农民将从经营性建设用地的出让（或入股）中获得较高补偿（分红），包括就业、社会保障和住房，这是从维护农民利益出发对征地制度的重要改革。

建立城乡统一的建设用地市场，是发挥市场配置土地资源决定性作用的重要举措。长期以来，城乡之间生产要素不能双向自由流动，农村的劳动力、资金、土地源源不断流入城市，而城市的资金、技术、人才到农村流通不畅，这是导致城乡差距不断拉大的根本原因。建立城乡统一的要素市场包括土地市场，是加快农村发展的关键途径。

回顾历史，每次农村改革的突破，都会为国家整个改革进程注入强大动力。当前，重点聚焦农村改革，统筹农业现代化、乡村振兴和农民工市民化三项重大工程的改革和发展，释放城乡一体化的巨大发展潜力，是克服经济下行压力的重要举措，是实现全面小康的重要途径。

编辑：庄宁宁